Dobar recept iz francuske kuhinje - Može li Srbija primeniti strana iskustva u javno-privatnim partnerstvima?

I da privatnik zaradi, i da mi profitiramo. Grubo rečeno, ali ovo je suština uspeha javno-privatnih partnerstava. Kako (uz izuzetak nekoliko dobrih primera) u Srbiji bar jedan od tih uslova najčešće ne bude ispunjen, o JPP se i dalje uglavnom samo priča, a konkretni rezultati izostaju. Šta nam sve nedostaje da bismo ušli u kolosek, teško je razmrsiti. Ipak, jasno je da je oblast JPP i dalje nerazvijena i da nam predstoji dosta učenja i rada.

Jedan od načina da ovaj proces ubrzamo je i da prepišemo poneki zadatak od onih koji znaju više od nas.

Da francuske kompanije imaju značajno iskustvo u koncesijama, podsetio je pre nekoliko dana i ambasador Fransoa Gzavije Denio, koji je najavio da očekuje saradnju sa Srbijom u oblasti infrastrukture i saobraćaja. No, iako su veliki državni poslovi, poput gradnje autoputeva, ono na šta se uglavnom misli kad se pomene JPP, Srbiji dobar recept najviše treba - za male sredine. One su nekako najčešće u situaciji - "para nema, snađite se". Kako sa praznim novčanikom obnoviti vodovod, zakrpiti trotoare, odnositi smeće, modernizovati rasvetu, obezbediti javni prevoz?

Lokalnim samoupravama moglo bi koristiti da budu kreativnije i da rade po modelima već primenjenim inostranstvu. A ako neko može da pruži konkretan primer, onda je to Francuska sa svojih čak 37.000 opština (više nego ostale članice EU zajedno), gde ogroman procenat javnog finansiranja potpada pod nadležnosti lokalne samouprave.

Iskustvo gradića Plesis Robinson

Grupa novinara iz Srbije posetila je nedavno mesto Plesis (Plessis) Robinson, nadomak Pariza. Ovaj idiličan gradić pre skoro tri godine ušao je u projekat celokupne obnove komunalne infrastrukture, upravo po modelu JPP. Ono po čemu su jedinstveni, jeste da su u istom dahu uredili sve "u nivou puta", kako oni kažu. Tačnije, sklopili su ugovor sa konzorcijumom (pod nazivom "Plessentiel"), koji je obezbedio obnovu kako samih saobraćajnica, tako i trotoara, ivičnjaka, parking prilaza, raznih podzemnih vodova, ležećih policajaca, javne rasvete... Ovo je, inače, jedinstven model i u samoj Francuskoj, a kako nam je gradonačelnik Filip Remezek (Philippe Remezec) objasnio, ideja je bila da grad što kraće liči na gradilište.

- Ranije je bilo: jedne godine se obnavlja rasveta, pa onda kopamo i sređujemo cevi, pa popravljamo trotoar... Građani imaju utisak da se nešto neprestano gradi i nikad ne završava. To ružno izgleda, a i nije efikasno. Nama se žurilo, i hteli smo da sve rešimo odmah, a ne da tražimo partnera za svaki pojedinačni deo posla.

Radovi su počeli 2011, a završeni su prošle godine. Kompletno su uređene 72 ulice, a obuhvaćeno je 40% ukupne komunalne infrastrukture u gradu. Rekonstruisano je ukupno oko 18 kilometara puta i postavljeno 1.100 stubova štedljive javne rasvete.

- Obnovili smo skoro pa pola komunalne infrastrukture, za manje od tri godine. Da smo hteli da sami ovo radimo, opština bi morala da se mnogo zaduži, i to pod ne baš povoljnih uslovima. Sa druge strane, privatni partner je uspeo da sa finansijerima ugovori odlične kamate. Naravno, prednost ovog modela je i da se sve realizuje mnogo brže.

Partnera su, kaže gradonačelnik, odabrali putem tendera, a uslovi su bili veoma strogi i precizni. Ugovor o JPP je sklopljen na dvadeset godina, tokom kojih će opština plaćati godišnju naknadu konzorcijumu (građani i dalje plaćaju komunalne naknade javnom sektoru). Privatni partner obavezan je da svu infrastrukturu koju je izgradio, tokom ugovornog perioda i – održava.

Celokupan projekat je vredan oko 41,5 mil EUR, a opština će kroz "kiriju" (godišnje 2,64 mil EUR), za dvadeset godina partneru isplatiti oko 52 mil EUR. Kako kaže gradonačelnik, ono što će dati za naknadu privatnom partneru, dali bi svakako za održavanje infrastrukture tokom svih tih godina.

Uštede su, kaže Remezek, i na "čistom novcu" (jer bi lokalnu samoupravu zaduživanje više koštalo), a i kroz to što su dobili - kvalitetnu uslugu.

- Konzorcijumu je u interesu da kvalitet objekata bude najbolji mogući, jer će sami morati da održavaju to što su napravili. Ne ide im u prilog da stalno moraju da nešto popravljaju i prepravljaju.

Iako su cifre o kojima se ovde govori za većinu srpskih opština "pusti san", nije loše imati na umu i jedno ovakvo iskustvo. Pogotovu što je u našoj zemlji čest slučaj da se jedna te ista ulica "krpi" svake godine, da instalacije traju do prve jače kiše, da pojedina mesta stalno liče na gradilišta.

Kako je grad Plesis Robinson mnogo lepši i uređeniji i vrednost nekretnina je porasla za nekoliko procenata, u odnosu na period pre tri godine, podseća gradonačelnik.

- I kada ugovor istekne, nama će sve ovo – ostati. Rađeno je sa kvalitetnim materijalima i rešenjima, recimo, rasveta koju sada imamo štedi čak 31% struje u odnosu na prethodnu, postavljen je specijalan zaštitni sloj na putu, koji smanjuje buku itd.

Za ponekad lošu reputaciju JPP i mišljenja da je to "skupo zadovoljstvo", kaže naš sagovornik, odgovoran je faktor "dodatnih troškova"

- Kritike na račun JPP dolaze upravo zato što ugovori pokrivaju glomazne projekte, pa se dogodi da u toku realizacije, posao poskupi. Zato se na samom početku moraju dogovoriti uslovi od kojih se kasnije ne može odstupiti. Naša opština potrošila je mnogo vremena na pregovaranje, ali naš ugovor je jasan i nema promena.

Kako naći pravi model

Ono što Francuzima značajno olakšava posao, jeste činjenica da se kod njih po modelu javno-privatnih partnerstava projekti realizuju već vekovima, kako za izgradnju objekata (kroz razne oblike koncesija), tako i za obavljanje javnih usluga (takozvano "delegirano upravljanje"). Ova zemlja je, uz Veliku Britaniju, jedna od kolevki JPP u svetu.

- Mi ne tvrdimo da je delegirano upravljanje najsavršeniji način upravljanja, niti da se ovde ne može pogrešiti – kaže Pjer Šaban (Chabane), direktor Instituta za JPP Francuske (na francuskom Institut za delegirano upravljanje – Insitutut de la gestion deleguee - IGD).

- Ono što mu značajno ide u prilog, jeste da Francuska ima dugu tradiciju, pa postoji jako mnogo modela javno-privatnog partnerstva za koje se možemo odlučiti.

Upravo je misija IGD, čije je sedište u Parizu, da postigne konsenzus između svih onih koji često imaju suprotne zahteve, i da razvije ugovorne modele čiji je krajnji cilj - poboljšanje kvaliteta javnih usluga. IGD je neprofitna institucija koju sačinjavaju i javna i privatna preduzeća. Njeni članovi su u 2012. ostvarili poslovni promet od 400 mlrd EUR, a zajedno zapošljavaju oko 1,2 miliona ljudi. U administrativnom savetu ovog tela su, osim kompanija, i predstavnici države, opština, regija, gradova...

Kako JPP može dugoročno da uspe? Samo ako je zasnovano na principu koristi za obe strane, kaže Chabane.

- Pregovaranje i samo pregovaranje – tvrdi on.

- Da bi ugovor bio koristan za obe strane, mora se pregovarati na "ravnoj nozi". Zato mnoge male francuske opštine imaju savetnike u pregovorima, jer, logično, nemaju dovoljno iskustva i znanja da se same upuste u taj proces.

Kritičara uvek ima, ali rastući broj JPP ugovora u Francuskoj, svedoči o tome da je definitivno u pitanju koristan model. Prema podacima istraživanja IGD, iz 2013. (obuhvaćeni su gradovi sa više od 100.000 stanovnika), u oblasti grejanja je čak u 93% slučajeva na snazi - delegirano upravljanje. Sledi javni transport (88%), pijaća voda (oko 50%), kanalizacija, valorizacija otpada...

Osim toga, koliko je javno-privatno partnerstvo dobra stvar, može se analizirati i kroz pitanje – koliko se često ovakvi ugovori raskidaju? U Srbiji su gotovo stalno na staklenim nogama, a jedan od svežijih primera je ugovor o naplati gradskog prevoza u Beogradu.

- Teško je prikupiti sve podatke, jer postoji mnogo tela koja se bave JPP. Ipak, mogu da kažem da u Francuskoj zbilja retko dolazi do raskidanja ugovora, pre svega jer bi obe strane mnogo izgubile, pa se svi trude da uspe. Dešava se, ali retko – kaže Lor Lagas (Laure Lagasse), zadužena za pravna pitanja u IGD.

Prema jednoj statistici iz 2010, koja se odnosi na sektor vodosnabdevanja, od 65 sklopljenih ugovora (koji pokrivaju oko 100 miliona stanovnika), raskinuto je svega 9%.

- Naravno, dešava se da ugovor istekne i da grad ili opština odluči da ga ne produžava, iz različitih razloga – kaže Lor Lagas.

Kako se boriti sa mogućnostima korupcije, kako kontrolisati šta se dogovara, i sa kim? Kakav je mehanizam kontrole - i samog sklapanja ugovora, i onoga što privatnik kasnije – radi?

- Kontrola uvek postoji. Ugovori o JPP se moraju poslati državi i Ministarstvu fiansija. No, ako je pitanje da li je ugovor direktno dostupan svakom građaninu, to nije slučaj. Delom i zato što su određeni elementi poslovna tajna određene kompanije. Građani svoja prava ostvaruju preko izabrane lokalne vlasti. Takođe, u gradovima sa više od 100.000 stanovnika osniva se jedna vrsta konsultativne komisije pre ugovaranja JPP, gde i građani imaju svoje predstavnike - kaže Lor Lagas.

Takođe, ona ističe da je i pravo i obaveza javne vlasti da zadrži nadzornu ulogu, i da redovno prati i izveštava o tome - kako teče realizacija ugovora.