Približavanje javne uprave građanima - Šta donosi Novi Zakon o opštem upravnom postupku?

Novi Zakon o opštem upravnom postupku ("Službeni Glasnik RS", broj 18/2016) donet 29. februara 2016. godine stupio je na snagu 9. marta 2016. godine ( u daljem tekstu "ZUP" ili "Zakon"). Zakon će se primenjivati od 1. jula 2017. godine, osim određenih odredaba koje počinju da se primenjuju istekom 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, odnosno od 7. juna 2016. godine.

Prilikom donošenja ovog Zakona zakonodavac je bio motivisan potrebama da se naše upravno zakonodavstvo unapredi i približi evropskim standardima. Glavni motivi koji je zakonodavac imao jeste da se javna uprava približi građanima, pružajući im usluge u skladu sa potrebama, garantujući pri tom kvalitet i pristupačnost istih. Kvalitetne i efikasno pružene javne usluge nedvosmisleno će uticati na unapređenje poslovnog okruženja i pravne sigurnosti.

Takođe, jedan od glavnih motiva bio je i da se upravni postupak modernizuje i učini jednostavnijim i efikasnijim. Nova rešenja služe ovoj svrsi i istovremeno doprinose delotvornijem ostvarivanju javnog interesa i pojedinačnih interesa građana i pravnih lica u upravnim stvarima.

Jezičko pojednostavljenje pri formulaciji normi i logičnija sistematika zakonskih odredbi uvedeni su sa ciljem lakšeg razumevanja i bolje primene zakona.

Zahvaljujući brojnim novinama koje uvodi, novi Zakon o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP) u mnogome predstavlja napredak u odnosu na stari zakonski tekst. Ovom prilikom, navodimo najbitnija:

1) znatno proširivanje predmeta ZUP-a

Pored postojećeg pravila predviđenog članom 3 starog zakonskog teksta - da odredbe posebnog zakona moraju biti u skladu sa osnovnim načelima ZUP, izmene predviđaju i da pojedina pitanja upravnog postupka mogu posebnim zakonom da se urede samo ukoliko je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno i samo ako se time ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka zajemčenih ZUP-om.

Prethodni ZUP uređivao je samo postupak izdavanja upravnog akta i javnih isprava, dok procesna pravila novog ZUP-a obavezuju državne i nedržavne organe i kad su u pitanju druge vrste upravnog postupanja – donošenje garantnog akta, zaključivanje upravnog ugovora, preduzimanje upravnih radnji i pružanje javnih usluga.

Ovakvim znatnim proširivanjem predmeta ZUP-a, on je zaista podignut do stepena osnovnog zakona, što je veliki doprinos pravnoj sigurnosti.

2) novouvedena načela i načela sa novom sadržinom

U pogledu načela opšteg upravnog postupka, bilo je znatnih izmena – kako uvođenja novih, tako i proširivanja postojećih članova.

Načelo zakonitosti je prošireno i sada nosi naziv načelo zakonitosti i predvidivosti. Naime, organ je sada osim zakonitog postupanja obavezan i da postupa na predvidljiv način, što podrazumeva da kada postupa u upravnoj stvari on mora da vodi računa i o ranijim odlukama u istim ili sličnim upravnim stvarima. Iako naizgled uvodi pravilo precedenta, ovo načelo to u suštini ne čini. Ono je uvedeno sa ciljem da se unapredi pravna sigurnost i izvesnost za stranku, a da se upravna praksa što je moguće više ustali i ujednači kako bi javna uprava pospešila uslove za obavljanje privrednih delatnosti. Razlika u odnosu na precedentni sistem jeste da se pri donošenju odluka organ uprave ne oslanja na jednu odluku (precedent), već na ujednačenu upravnu praksu. Ukoliko postoje opravdani razlozi da se u konkretnom slučaju odstupi od ranije prakse, ovo se mora dodatno obrazložiti.

3) obaveze i prekšajna odgovornost organa vezano za podatke o kojima se vodi službena evidencija

Odredba po kojoj su organi obavezni da vrše uvid, pribavljaju i obrađuju sve podatke o odlučnim činjenicama o kojima se vodi službena evidencija novim zakonskim tekstom podignuta je na nivo načela. Kada su ovakvi podaci u pitanju, organu uprave je zabranjeno da od stranke zahteva da ih dostavi, te je i prekršajna odgovornost previđena je za rukovodioca u organu koji to čini, kao i za rukovodioca organa koji vodi službenu evidenciju, a ne dostavi blagovremeno tražene podatke organu uprave. Naime, ovlašćeno službeno lice koje po službenoj dužnosti ne izvrši uvid u podatke o činjenicama neophodnim za odlučivanje o kojima se vodi službena evidencija, ne zatraži ih radi pribavljanja i ne obradi, odnosno koje na zahtev organa koji vodi postupak besplatno ne ustupi podatke o kojima se vodi službena evidencija u roku od 15 dana ili drugom roku određenom zakonom kazniće se novčanom kaznom od 5.000 dinara do 50.000 dinara. Načelo pristupa informacijama i zaštite podataka pri tome predviđa da tajni i lični podaci budu zaštićeni, u skladu sa zakonom.


4) jedinstveno upravno mesto

Objedinjeno pružanje usluga na jednom mestu ili jedinstveno upravno mesto još jedna je od novina novog ZUP-a. Naime, uvođenjem jedinstvenog upravnog mesta omogućava se stranci da umesto obraćanja većem broju organa ili vođenju više postupaka kod istog organa radi priznavanja određenog prava ili međusobno povezanih prava koja proističu iz jedne ili više povezanih upravnih stvari. Strankama će ubuduće biti omogućeno da podnose samo jedan zahtev, komuniciraju i informišu se kod jednog organa koji će na kraju tog procesa i doneti rešenje o zahtevu.

Rešenja ZUP-a su po pitanju načina uređivanja jedinstvenog upravnog mesta krajnje fleksibilna, kako bi omogućila stalno proširivanje kruga situacija u kojima se ono može uspostaviti.

5) garantni akt

Nova vrsta akta koja se može doneti u upravnom postupku je garantni akt. Kako se u obrazloženju navodi, garantni akt predstavlja pisani akt kojim organ stranci garantuje da će joj biti izdat upravni akt određene sadržine ako se činjenično stanje i propisi ne izmene u periodu između donošenja garatnog akta i podnošenja zahteva za izdavanje upravnog akta.

Iako predstavlja novinu kada je ZUP u pitanju, ovaj akt nije novina u pravnom sistemu Srbije, niti u uporednoj upravnoj praksi gde se pokazao kao jedan od najboljih instrumenata za postizanje što većeg stepena pravne sigurnosti. Kao rezultat, grantni akt umanjuje i šanse za izjavljivanje žalbe u datoj upravnoj stvari, umanjujući tako opterećenje drugostepenog organa, te samim tim i opterećenje uprave u celosti.

Kao jedna od najvećih prednosti navodi se podizanje nivoa predvidivosti poslovnog okruženja, a upotrebu ubuduće može imati i u postupku izdavanja građevinske dozvole kao i u prilikom sticanja statusa povlašćenog proizvođača.

ZUP predviđa da je organ dužan da izda upravni akt saglasno garantnom aktu osim u slučajevima predviđenim zakonom, čime se otkanja neobaveznost koja odlikuje mišljenja o primeni propisa koje daju organi uprave.

6) pravila opštenja organa i stranaka u postupku (posebna pravila o elektronskom opštenju)

Odredbe o obaveštavanju uvode nove načine komunikacije između organa i stranke. Prilikom njihovog donošenja intencija zakonodavca bila je da se komunikacija učini efikasnijom i fleksibilnijom.

Novina vezana za opštenje između organa i stranke jeste da opštenje u pisanom obliku obuhvata osim opštenja u papirnom obliku (putem pošte/dostavljanjem) i opštenje elektronskim putem.

Dostavljanje, kao vid obaveštavanja, vrši se 1) lično - odredbe su izmenjene i precizirane u odnosu na stari zakonski tekst; 2) posredno ili 3) javno – objavljivanjem pismena na veb prezentaciji, oglasnoj tabli organa, kao i u službenom glasilu, dnevnim novinama, ili na drugi pogodan način, pri čemu je mogućnost javnog dostavljanja ograničena zakonom. Naime, javno dostavljanje se vrši: 1) kada ni jedan drugi način dostavljanja nije moguć; 2) ako se dostavlja rešenje koje se tiče većeg broja lica koja nisu poznata organu; 3) ako dostavljanje na drugi način nije bilo moguće ili odgovarajuće; 4) kao i u drugim slučajevima određenim zakonom.

Odredbe o elektronskom opštenju uređuju ovaj vid komunikacije između organa i stranke koji služi efikasnosti. Elektronsko opštenje se ne podrazumeva u svakom slučaju, već stranka elektronskim putem opšti sa organom ako se prethodno sa tim saglasi ili ako je to posebnim propisom određeno. Naime, organ objavljuje na svojoj veb prezentaciji obaveštenja o mogućnosti elektronskog opštenja između organa i stranke, o tome da se organu podnose elektronska dokumenta i da organ upućuje stranci elektronska dokumenta, kao i o načinu na koji to čini.

Na ostala pitanja vezana za elektronsko opštenje, primeniće se odredbe zakona koji se bave elektronskim komunikacijama, elektronskim poslovanjem, elektronskim potpisom i dokumentom, kao i zakonu koji će u budućnosti urediti oblast elektronske uprave.

7) način pokretanja postupka

Izmene vezane za način pokretanja postupka po službenoj dužnosti razlikuju dve situacije – 1) kada se postupak vodi u interesu stranke – kada se smatra pokrenutim kad organ preduzme bilo koju radnju radi vođenja postupka i 2) kada se vodi postupak koji nije u interesu stranke – koji se smatra da je pokrenut tek kad stranka bude obaveštena o aktu o pokretanju ovog postupka.

Motiv zakonodavca prilikom donošenja ovog rešenja bila je efikasnija realizacija načela o pravu stranke na izjašnjavanje, odnosno zaštita elementarnih procesnih prava stranke i njeno aktivno učešće. Ovakvo rešenje istovremeno će doprineti i većoj ekonomičnosti postupka, budući da doprinosi izbegavanju poništavanja rešenja i ponovnom vođenju istog postupka.

8) pravna sredstva

Članovima 147-150 uvedeno je novo pravno sredstvo – prigovor. Ovo pravno sredstvo može se izjaviti zbog neispunjenja obaveza iz upravnog ugovora, preduzimanja ili nepreduzimanja upravne radnje i načina pružanja javnih usluga, ali isključivo ako u konkretnom slučaju podnosilac prigovora ne raspolaže nekim drugim pravnim sredstvom.

Prigovor se izjavljuje subjektu koji je preduzeo upravno postupanje čija zakonitost ili celishodnost se prigovorom napada, uvedeno u ZUP sa ciljem obezbeđenja pravne zaštite stranaka u slučaju postupanja koja ne predstavljaju upravni akt.

Protiv odluke o prigovoru može se izjaviti žalba u upravnom postupku ili tužba u upravnom sporu, u zavisnosti od organa koji je odlučivao po prigovoru.

Kada je u pitanju žalba kao redovno pravno sredstvo, uvedena je obaveza za prvostepeni organ da u toku postupka po žalbi drugostepenom organu pošalje uz žalbu, pored spisa predmeta, i svoj odgovor na žalbu.
Novina je i to da se stranci i licu kome nije priznato svojstvo stranke daje mogućnost da se odreknu od prava na žalbu od trenutka kad su obavešteni o rešenju do isteka roka na žalbu. U skladu sa načelima ekonomičnosti i efikasnosti, ovakva izjava ne može da se opozove.

Razlozi za izjavljivanje žalbe prošireni su i sada podrazumevaju da se upravni akt može pobijati i zbog toga što nije donet saglasno garantnom aktu.

U određenim slučajevima, žalba se ne predaje prvostepenom, već drugostepenom organu, i to: 1) u slučaju "ćutanja uprave"; 2) protiv rešenja kojim je žalba odbačena; 3) protiv rešenja kojim se poništava pobijano rešenje; i 4) protiv rešenja kojim prvostepeni organ udovoljava žalbenom zahtevu.

Kod "ćutanja uprave" uveden je raskidni rok za podnošenje žalbe, koji iznosi godinu dana od isteka roka za izdavanje rešenja, posle čega se smatra da je postupak okončan i da se žalba ne može podneti.

Još jedna novina kod "ćutanja uprave" ogleda se u situaciji u kojoj prvostepeni organ ni nakon izjavljene žalbe zbog neizdavanja rešenja u zakonom određenom roku, usled koje je usledio nalog drugostepenog organa, prvostepeni organ ne izda rešenje u roku od 15 dana. U tom slučaju drugostepeni organ će sam odlučiti o upravnoj stvari, čime se rešava problem "ping - pong" efekta između prvostepenog i drugostepenog organa, bez meritornog odlučivanja i jednog i drugog.

9) vanredni pravni lekovi

Kada su u pitanju vanredni pravni lekovi, kao rezultat pojednostavljivanja i redefinisanja došlo je do znatnih izmena – postojeći vanredni pravni lekovi unapređeni su ili su predviđena sasvim nova rešenja.

Sredstva vanredne upravne kontrole sada predstavljaju - 1) menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom; 2) ponavljanje postupka; 3) poništavanje konačnog rešenja; 4) ukidanje rešenja i poništavanje; 5) ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja po preporuci Zaštitnika građana.

Nakon primećenog problema u praksi vezanog za nemogućnost organa da u određenim situacijama postupi po preporukama Zaštitnika građana, novim ZUP-om Zaštitniku građana daje se ovlašćenje da pod zakonom utvrđenim uslovima predloži uklanjanje, poništavanje, ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja radi njegovog usklađivanja sa zakonom, ako stranka o čijim je pravima i obavezama odlučeno, kao i protivna stranka, na to pristanu i ako se time ne vređa interes trećeg lica. Iako ovo rešenje ne menja neobavezujući prirodu preporuka Zaštitnika građana, ono olakšava organu postupanje po njima. Iz istog razloga, poništavanje, ukidanje ili menjanje rešenja na predlog Zaštitnika građana nije ograničeno rokom.

Postupci koji do početka primene Zakona nisu okončani, okončaće se prema odredbama stare verzije Zakona. Ako posle početka primene Zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema njegovim odredbama. Do 1. juna 2018. godine izvršiće se usklađivanje odredaba drugih zakona sa Zakonom.

Smatramo da gore navedena rešenja olakšavaju procedure i vode do jednostavnijeg i bržeg rešavanja upravno-pravnih odnosa u Republici Srbiji. Kako će se novi Zakon primenjivati u praksi, tek će se pokazati.

Autor:

Jelena Malešević, Associate
JPM Janković Popović Mitić